2011年8月19日 星期五

升遷圖是司法獨立的天敵

(08-19-2011一三)

這兩天,拜讀了成大副教授王金壽發表的《司法獨立與民主可問責性》等相關文章,教授的文章淺白易懂,對一位不是相關科系的外行人而言,也能對當前司法制度的發展與所遭遇的困境略知一二。

然而,在準備為當今司法改革投注一份心力之前,必須先瞭解台灣司法的環境與歷史,瞭解當初為何有許多司法官急於建立獨立的司法制度,茲分享整理心得如後:

現今司法迫害多承襲過去戒嚴時代,國民黨對司法院和法務部等司法體系的控制。在那個白色恐怖的年代,它只對皇帝式的老闆負責,司法毫無獨立性可言。

司法在國民黨的威權體制中有幾項重要功能:第一,也是最重要的功能,透過戒嚴令來合法它的戒嚴體制;第二,利用司法來打壓反對人士。例如:當年美麗島大審的軍事檢察官林輝煌,他在法庭上將高雄事件定調為「以暴引鎮,鎮而益暴」,又編造被告們訂有「長短程奪權計劃」。一則單純的言論自由與公共秩序爭議,卻用「非法顛覆政府且著手實行」的重罪加以起訴,扼殺民主運動火苗。

除此之外,為了讓地方派系接受命令,國民黨必須有一套暴力或處罰機制,當地方派系或政治人物要反叛時,給與必要打擊和處罰,而司法是國民黨可以動員、做為暴力機制的一個重要工具。反之,司法對國民黨的另一個用處,就是保護這些地方派系,讓他們免受司法單位的調查起訴,當發生貪污、超貸或買票等不法情事時,藉由司法保護傘收買地方派系,從此,「黑金政治」也就和國民黨劃上了等號。

國民黨為了操控司法體系,一方面從案件操縱下手,將特定類型的案件,分配給特定的檢察官及法官偵辦、審判。例如:各法院院長可以決定將一些重要的案件,特別是牽涉到政治敏感度或是貪污腐敗的案件,分配給他信任的法官。只要這些審判重要案件的法官是院長所信任,有時院長根本不用任何指示,這些法官就會揣摩上意辦案。有時候,在院長決定案件分配之前,一些法官為了爭取重要的案件,還得賄賂院長,然後這些法官再經由這些案件收取賄賂。

另一個危害司法獨立的關鍵是人事操縱,而控制司法官人事,其實是也為了控制案件,兩者相輔相成。人事操縱主要以兩個方式來控制和影響司法人員。一個是任命的過程,另一種是司法體系內部的馴化。

司法官的任命方式,決定了司法權力來源的正當性。在戒嚴時期,司法人員的任命,只要能通過司法人員的考試和訓練,就可以被分配為法官或檢察官。稍有「反國民黨」意識的考生(除非隱藏得很好)幾乎不可能通過考試。司法訓練所也經常更改學生成績來操縱學生的分發。在戒嚴時期,司訓所甚至調用一些情治單位的人員,來監視和調查受訓學生。

國民黨在戒嚴時期,對司法人員的升遷控制相當成功。幾乎所有佔據司法體系重要職位的人員都是國民黨籍。有些司法高層人員,如前司法院副院長洪壽南還特別感謝國民黨對他的栽培,有時候,司法人員還得加入國民黨以求得升遷。其中,有一位司法人員在幫國民黨解決一件政治司法案件後,在司法院一位高層擔任介紹人之下加入國民黨,因而被擢升為地檢署檢察長。

即使到了台灣民主化初期,台灣的司法體系還是有一套清楚的「升遷圖」。在都市的法院比在農業地區的好,北部比南部好,本島比外島好,西部比東部好。一般來說,台北地院是許多法官積極爭取進入的法院。

台灣司法體系的階級化,相當嚴重。以法官為例:一個剛出司訓所的法官,經常被分配到農業區的法院,他/她首先必須經過兩次的「考核」,才能由「候補」法官晉升為「試署」法官和「實任」法官。接著,他們開始「想辦法」調至較好(較大、都市地區)的法院,目標是升為地方法院的庭長或是高等法院的法官,最後則進一步擔任法院院長或是高等法院庭長。

一個法官要升遷,必須得到院長的推薦。這些院長也對法官打考績,而考績會影響法官的年終獎金和升遷。資歷深淺(司訓所期別)在「升官圖」中扮演相當重要的角色,所以,有一些改革派的法官認為:「升遷圖是司法獨立的天敵」

雖然,法官的終生職保障是維持司法獨立的一個重要機制,但階級化卻阻礙了司法獨立。只要有升遷機制,法官的審判就可能會受到影響,法官可能以表現「不獨立」的方式,來尋求升遷的可能性。

在這段時期,出現了幾個有名的司法官改革抗爭事件,這幾個抗爭事件有一些共同點。首先,所有的改革行動都失敗。二、參與改革行動者,都是相當年輕的檢察官和法官,剛進入司法體系不久,還沒有完全被這體制馴化。三、參與改革行動者後來不是遭受處罰,就是被迫辭職離開司法體系。

1989111日的清晨,新竹地檢署檢察官高新武,逮捕了吳天惠和他的妻子蘇岡吳天惠當時是負責司法人員操守的司法院第四廳廳長,而蘇岡則是律師。他們兩人被指控行賄和貪污,他們要影響當時新竹地檢另一名檢察官陳松棟所負責的一件案子。即使陳松棟已經數次明確拒絕他們的賄賂和關說,他們還是持續的騷擾陳松棟,並強迫他接受賄賂。蘇岡還曾說過:「不相信有司法官不收錢」。可悲的是,這一句話確實反映了當時的司法界。一名受訪者表示在戒嚴時期,可能有高達80%的檢察官和法官收賄。他說他親眼目睹一位律師將賄賂的錢,放進同在一大辦公室的另一名檢察官的抽屜裡。

陳松棟將這件事告訴了高新武高新武在考慮了幾天之後,決定在沒知會檢察長的情況下,逮捕吳天惠蘇岡檢察體系曾經阻撓高新武的調查,但他終究還是起訴吳天惠蘇岡。而這期間,也傳出當時新竹法院院長黃金瑞嘗試要介入此案。最後,吳天惠一審被判無罪。四名新竹法院的法官和一名檢察官立即辭職抗議,再過一天,三名協助偵辦此案的調查員也辭職抗議。三個月之後,高新武被迫辭職。

司法行政體系另一個干涉案件的方法是:「送閱制度」。凡是尚未取得正式資格的「試署」和「候補」法官審判的案子在宣判「之前」,必須將裁判書先送給院長審閱。這是院長介入審判的方式之一。司法院對此制度有各種貽笑大方的理由,其中一個是:他們要確認裁判書中沒有錯別字。

1991年,台南地方法院年輕法官謝說容在某一庭長的建議下,秘密錄下院長嘗試介入她所審判的一件案件。謝說容不僅拒絕這樣的干涉,錄音內容也外洩給媒體。謝說容和建議她秘密錄音的庭長,後來都遭受司法院的處罰。但是在媒體壓力之下,司法院不得不修改送閱制度:在宣判「之後」,才需要將裁判書送給院長審閱。這個事後送閱制度,在1995年台中改革派法官的抗爭下才廢除。

所有的抗爭事件,在當時都受到媒體的大量報導,不僅一般社會大眾,還有許多法官和檢察官都受到這些事件的啟蒙,雖然如此,司法體系在整個台灣社會中仍是相對的保守。1980年代,當台灣政治和社會開始轉型時,社會各個層面,如環保、學生和勞工等都開始出現改革運動,但司法體系卻文風不動,幾乎感覺不到這股社會風潮。直到1993年底,由台中地院改革派法官發動改革之後,司法體系才有了實質的進步。

在戒嚴時期,國民黨幾乎完全操控司法體系,少有如此醒目的司法抗爭事件!抗爭事件顯示出台灣民主化之後,國民黨已經無法完全操控司法體制,體制內的法官和檢察官已逐漸要爭取司法獨立空間。

當要求司法獨立已成為全民共識時,我們卻發現由改革派法官所推動的參選人審會委員選舉,其主要訴求只是司法內部的民主,而不是廣泛定義下的民主。簡單地說,就是只有法官才有權力選出這些人審會委員。如此一來,無可避免地衍伸出另一個民主政治的議題:「誰來監督?」

雖然案件分配和人審會的改革相當成功,但法院人事結構並沒有徹底改變;參與改革的法官和支持者,絕大部分還留在地方法院。依「升遷圖」擢用的高等法院和最高法院的法官,注定對改革一事興趣缺缺。除此之外,司法權和行政權、立法權的關係,也沒有多大的改變,立法院還是沒有多大的司法人事審查權。

很少有民主國家,像台灣一樣採取缺乏民主監督的獨立制度。台灣法官的任命相當簡單且具有終身職,而其升遷、調動等幾乎不受民主政治的影響。事實上,整個司法院除了大法官之外,沒有任何法官受過民主政治的考核和檢驗,他們對民主的概念相當模糊。一個封閉的系統,一個沒有民意基礎的法官任命,就會造就出不食人間煙火的恐龍法官。最後,司法獨立和偵查不公開,反而造就一大部分司法人員逃避民主監督的藉口。

如何確保一個獨立行使職權的法官、檢察官不會濫權?
一個獨立的司法體制如何回應民主政治和社會的要求?
怎樣的民主監督,才不會妨害司法的獨立呢?

這真是個讓人頭疼的兩難問題。然而,一個可長可久的制度必須建立在對民主政治的信心上,如果沒有信心,就會像環保團體為求自身的獨立性,一味將同樣關心環保的政黨排除在外。今天,司法內部的人事制度「民主」了,但那仍是一個排外的小圈圈,既無法被監督,也無法與民意結合。同樣的,民間版的《法官法》,一開始草擬也沒有將律師(法律專業)以外的民意納入,它不過是將圈圈畫大一些,但仍舊是圈內人自己在玩的遊戲,無法與圈外的民意結合。